無論長者的定義是60歲還是65歲，當他們無法自理又缺乏親人照顧時，入住安老院幾為最後歸宿。安老院舍本屬以人為本的服務，但在資助宿位嚴重不足下，承擔本港主要院舍安老功能、以基層長者為主要對象的私營院舍，即使環境差服務劣，仍能在扭曲了的市場上「唔憂做」。政府為改善此情況，今年首季將推出五年計劃，首次資助全港私院參加自願質素認證計劃。資助計劃能否達到提升服務質素的目標，讓一眾基層長者不再居於「生存之上、生活以下」的私營安老院？

未來廿年的香港「三人行必有一老」，當長者日漸衰弱或大病初癒，家居條件難以滿足長期護理要求時，無可避免要考慮入住安老院。由於輪候津助安老院宿位的時間漫長，為求盡快讓老人家入住宿位，家屬唯有轉求私營安老院。但是，私營院舍質素參差，於是所有問題就由「如何選擇好的私院」開始。

個別私營院舍服務未如理想，小則對待老人態度不佳，大則照顧程序紊亂等，令人難以放心；卻礙於輪得資助宿位遙遙無期，加上預算所限及難以親力親為照顧，唯有繼續忍受。再望老人家，雖然定時每日三餐按點作息，但卻失去生氣，只懂目光呆滯盯着電視，日復一日……以上情景，可能「是他也是你和我」。私營院舍市場可謂百貨應百客，當部分私院的主要客源為輪不到津院宿位的基層長者時，便未必能滿足院友最低要求以外的需要。但安老並非一盤簡單買賣，服務質素豈可單純「將貨就價」？

當部份入住私營院舍的院友是領取綜援的長者時，服務質素便無可避免與經濟能力掛鉤，違反院舍安老服務以人為本的本意。（資料圖片／吳鍾坤攝）

私院質素管理成界外區域

本港的安老院舍照顧服務模式主要分為資助及非資助兩種。資助安老院包括由政府資助、非政府機構營運的「津助安老院」，「合約安老院」則由政府興建、非政府/私營機構競投營運；以及參與了政府「改善買位計劃」的私營院舍。沒有資助的安老院除了由非牟利機構營運的「自負盈虧院舍」外，主要便是沒有參與買位的私院。截至去年9月，這類沒有參與買位的私院佔全部安老宿位的56%，當中不乏基層長者以綜援金入住的「蚊型私院」。

相比起私院，津助院舍普遍具有人手足、地方大的優勢，故為長者輪候宿位炙手可熱之選。（資料圖片／李澤彤攝）

各類院舍營運模式不同，在監察安老院舍服務質素的把關上差異甚大。以津助院舍為例，因為營運機構受政府整筆過撥款資助的緣故，不僅需要跟從社會福利署的《津貼及服務協議》來達到質素標準及員工培訓，而且機構自身具備依一系列指引建立的系統化管理，並需定期受董事局監督問責；自負盈虧院舍雖無政府資助，但由非牟利機構營運，亦多有獨立諮詢委員會負責管理及質素事宜，加上收費偏高，所以，兩者的服務質素俱有一定保證。

相比之下，參與買位的私營院舍雖然需根據「買位協議」來達到政府的要求，但追溯買位計劃的本意，當局是希望藉此提升私院的人均面積、人手及硬件標準，院舍需跟從的「服務質素標準」雖然是買位要求之一，但並非主要考量（見下圖）；而且，「服務質素標準」主要側重透過不同操作程序達至通用的服務標準，並非專門針對安老院舍的長期護理服務。至於沒有接受任何資助的私營院舍，僅受《安老院條例》監管，並不需滿足法例以外的質素要求。基於服務質素高低因院舍規模、資源而異，故難以「一本通書讀到老」，在法例中強制要求所有院舍達至劃一的服務質素。

如此一來，政府責成私院提升服務質素之手現時只能「伸」到參與買位的院舍，對於無參與買位的院舍鞭長莫及。

維護安老服務質素能否「兩條腿走路」，除了條例監督以外，也讓安老院舍自發地持續改善服務質素。去年《施政報告》提及：「推出一項五年計劃，全數資助所有私營安老院舍參與認證計劃。」安老院認證是什麼？它對院舍提升質素的效果，與社署現行的監管巡查又有何不同？

為何需要質素評審？

安老院認證，意指對院舍在服務、管理、護理等範疇進行質素及成效評審，作用類似考試，從而達到保證質素的目標。有別於發牌制度，評審制度主要由獨立機構執行，而且質素要求上並非只為滿足法例規定，而是在基本要求以外，設有可達到的最高水平，從而促使院舍提供優良服務。與社署派員突擊巡查不一樣，質素評審主要由評審員定期前往院舍實地視察，並提供改善意見；院舍在評審中不達標，並不會像違反法例監管般被警告甚至檢控，而是會被要求持續改善。

安老院認證，意指對院舍在服務、管理、護理等範疇進行質素及成效評審。（資料圖片／鄭子峰攝）

在香港，安老院質素評審工作最早由社署獎券基金支持的非牟利機構開展先導計劃。截至現時，坊間共有四種安老院舍認證計劃。當年有份籌劃先導計劃的香港老年學會副總監趙迪華形容，理想的認證是一把「尺」，評審員根據環境、營運、管理、人手及護理流程等範疇，監察院舍的服務質素是否到位，從而督促院舍進步。

「這好比一個內外循環監察的機制，如果院舍本身無例可循，建立良好的質素管理根本無從入手。」趙迪華以人力資源管理為例，指出部分私院未必會有系統地根據長者需要、比例、所需經驗來思考應該要請一個怎麼樣的照顧員：「他們只懂得『隔籬老人院出13,000元請人，咁我出13,050元啦！』，只求（照顧員）『有手有腳』，不敢奢望太多，但照顧老人家並非這樣。」

坊間共有四種安老院舍認證計劃。（鄭子峰攝）

趙迪華是註冊護士，她指出，安老院的管理操作與照顧質素息息相關，但在法例要求上卻是「界外區域」。所以她認為，當院舍根據評審要求建立了一套系統及「內審」機制時，再由「外審」的評審員持續監察服務成效，才能協助院舍全面建立提高服務質素的程序及意識。

社署現時除了《安老院條例》以外，還有提供予院舍日常運作參考的《安老院實務守則》。《守則》與質素評審的功能有什麼分別？趙迪華以《守則》中的「必須尊重住客的尊嚴」為例，指出《守則》為院舍提供了規範的框架，卻難以單靠其達到提升服務質素的功能：「什麼是『不被尊重』？如果很大聲跟他說話算不算？……在實際營運上，仍需有人提供更多指引，讓員工知道如何達到規範要求。」

趙迪華指安老院的管理操作與照顧質素息息相關。（資料圖片／鄧倩螢攝）
趙迪華強調，讓院舍內部建立自我督促的機制，對提升質素十分重要。她指出，如果安老院本身對監管有恃無恐，或者並未意識到好的服務質素對整體營運的重要性，單靠社署監管只能是頭痛醫頭。「有些安老院覺得『你即管嚟多幾次、寫多幾張嘢（檢控）畀我囉，有本事咪釘我牌』！因為他們看穿了政府不敢輕舉妄動。」

事實上，社署監管被譏為「無牙老虎」已非首次。申訴專員公署繼2014年發表報告後，去年12月再發表了針對安老院服務監管的報告，不僅指出條例過時的弊病，還批評社署的執管過於寬鬆，除了「劍橋虐老」事件外，過往四年便無任何嚴重違規的安老院被撤銷牌照；而且檢控率偏低，亦曾出現延誤執管的問題，加上巡查只有半日，被指未夠深入全面。有意見認為，由於一旦撤銷安老院牌照，安頓長者便會成為一大問題，政府在處理私營安老院質素問題上注定只能處於被動。

有意見認為由於一旦撤銷安老院牌照，安頓長者便會成為一大問題。（資料圖片／高仲明攝）

趙迪華認為，這種被動間接地限制了政府為安老體系質素的創新想像，只能「見邊個窿填邊個窿」；再加上改善買位計劃推行了逾廿年，買位資助對私院的吸引力已不如當初：「他們開始會覺得如果參加買位後『收來收去都係嗰啲（經濟欠佳的長者）客』，倒不如不參加更有彈性，價錢還可以自由調節。」

所以，她指出，改善安老院服務的責任不僅在政府，還有私院營運者，最重要是讓營運者意識到優質服務有市場：「在商言商，如果他們發現做到優質服務後多了客，便可以長做長有，對整個安老市場都是好事。」她認為，評審的另一功用便是讓安老院市場朝向優質方面發展。

署的執管過於寬鬆，除了「劍橋虐老」事件外，過往四年便無任何嚴重違規的安老院被撤銷牌照。（資料圖片／梁鵬威攝）

2015年「劍橋虐老」事件發生後，關注院舍質素的立法會議員張超雄曾提倡全面引入安老院認證制度，但時任特首梁振英反駁，指院舍問題涉及土地樓房、人手供應不足等，並不是單憑認證制度可以解決的。如今政府推行全面資助私院認證計劃，張超雄對此表示歡迎，但同時強調認證制度必須公正，不涉及過多商業成分，才能有效為院舍質素把關：「如果認證門檻相對低，那麼對提升質素的幫助也不大。」

張超雄曾提倡全面引入安老院認證制度，但遭時任特首梁振英反駁。 （資料圖片／李澤彤攝）
張超雄曾提倡全面引入安老院認證制度，但遭時任特首梁振英反駁。 （資料圖片／李澤彤攝）

評審難吸引業界參與　蚊型私院是「扶不起的阿斗」？

為改善私營安老院質素長期參差不齊的情況，政府今年第一季將首次推出五年計劃，資助全港500多間私院參加安老院自願質素認證計劃。現時除了基本的法規監管指引外，還有甚麼自願措施讓安老院自發提升質素？參與比例與成效如何？對於業界而言，政府掏半億資助私院參與「安老Q嘜」，能大幅增加他們參與的誘因嗎？業界的聲音是怎樣？

前文：甚麼是安老認證？現時本港提升安老院質素的自願措施除了各種認證計劃外，還有社署轄下的安老院服務質素小組。小組由社會人士組成，透過突擊探訪安老院，對其設施及服務提出意見，藉此改善院舍質素。至於認證計劃，除了由職業安全健康局推出的認證是免費外，其餘都需要收取評審費用；各種認證的評核要求、評核時間均有所不同，但所有計劃均設有評審周期，當認證到期後便需要再續審，否則便會被取消資格（見表一）。


優質概念未入屋 有心更要有系統

社署規定，參與買位的私營院舍必須參加社署的質素小組，而私營院舍參加任何一種認證計劃，均可以在買位的評分項目中佔有一定分數。但根據社署數字，現時本港僅有約三分之一的安老院舍參與社署的質素小組，參與認證計劃的院舍更是少於十分一（見表二），當中包括津助院舍等。可見現時本港安老院舍界中，參與這些自願措施遠未成主流。另外，即使參與認證計劃是買位計劃的計分條件之一，根據社署長者資訊網資料，亦有為數不少的買位院舍現時並未參與認證計劃。

對於質素評審在港未成氣候，有份參與其中一個認證評審計劃的香港老年學會副總監趙迪華不諱言，有不少院舍在認證計劃屆滿後退出。以她負責的認證計劃為例，自2005年起通過首次評審的院舍有94間，但現時持有效認證的院舍只有47間，流失了一半。她直指原因是「無誘因」：「儘管參加認證可以有效提升質素，但以津院為例，他們每分每刻都要收人，為什麼還要參加呢？再談私院，儘管他們發現有效改善質素，但沒有後續誘因，便逐漸放棄。」

趙迪華強調，維持服務質素並不是一勞永逸的工作，除了需要持續檢視以外，最重要是院舍管理層有追求管理質素的「心」。她在參與院舍評審的十多年經驗中發現，曾有一些院舍參與評審的初期表現不俗，後來卻未如人意，原因便是維持服務質素的標準只是靠個別員工來建立，並非管理層有意識地從上而下將質素提升系統化：「如果單靠『人治』來維持質素，而不是有系統地維持，當個別有心的主管一走，設施逐漸變得殘舊，而老闆也沒有質素保障的概念，便難以維持了。」

趙迪華強調，維持服務質素並不是一勞永逸的工作，除了需要持續檢視以外，最重要是院舍管理層有追求管理質素的「心」。（鄧倩螢攝）

評審添壓力 業界求易捨難

現時業界參與自願認證計劃需自掏腰包，加上需耗費人力物力，在無法例要求之下參與率偏低自可想像。社署今年第一季推出五年計劃，資助全港500多間私院自願參與認證計劃以提升質素。這能增加業界參與的誘因嗎？當中有什麼考量？

本身是連鎖私營安老院負責人的香港安老服務協會主席李輝，旗下院舍有參與政府買位，亦先後參與過上述不同的院舍認證計劃。她認為，認證的主要作用是發出「安老Q嘜」，增加消費者信心，讓第三方人員協助改善服務質素，增加院舍參與買位計劃的勝算。

私營業界代表李輝表示，參與認證不僅是院舍簡單接受評核，還需要人手及文書工作等配合，如果評審後院舍被要求改善設施，更需要額外開支。（鄭子峰攝）

參與認證不僅是院舍簡單接受評核，還需要人手及文書工作等配合，如果評審後院舍被要求改善設施，更需要額外開支。李輝指，普通「蚊型」牌照院舍從資源及人手上未必應付到認證要求：「例如評審覺得院舍的梯級未能完全達到『無障礙通道』，便會列為『肥佬』項目，要求改善。但對於這些老人院來講可能真的改善不了。」李輝形容，參與認證評審某程度是「吃力不討好」。她以其院舍經驗解釋，雖然可以全面監督院舍的服務質素，卻往往讓員工疲於奔命，偶有怨言：「他們會覺得社署本身已有巡查監管，現在還要給幾萬元讓第三方公司挑剔自己……」

她形容，院舍一到定期檢查的時候便全員緊張，久而久之為員工構成壓力，並非管理初衷：「考核會很仔細。有時候員工在非重要項目漏掉一些操作步驟，便可能不合格，影響整體考核分數，這都會讓他們感到氣餒。」她苦笑：「而且參加評審各樣執漏，掃把都要買多幾支啦！」

李輝表示，參與認證評審後在日常運作中亦對員工有更為具體的程序指引，例如廚房的生熟區亦要清楚劃分，但偶然卻讓員工疲於奔命。（鄭子峰攝）

她又指出，現時坊間認證價錢及難度有高有低，評核準則卻只是分為「通過/不通過」，行外人未必知道各種認證的具體分別，造成業界參與認證比率偏低，以及求易不求難的情況：「反正都是『買張Q嘜』而已，私院又不會因此大幅增加收費，不如參加個容易又便宜點的認證計劃！」

社署回覆《香港01》查詢時表示，五年資助計劃會全數資助獲香港認可處「安老院服務提供者管理體系認證」的認證計劃，總資助額約為5,200萬元。李輝認為即便有資助，都未必能夠大幅提高普通院舍參與的誘因：「他們可能寧願不要資助，因為你變相增加我的工作量，日常運作我都已經應接不暇，還要做一些額外工夫？」

現時坊間認證價錢及難度有高有低，評核準則卻只是分為「通過/不通過」。（鄭子峰攝）

對於當局未來或有意普及認證計劃，李輝指出全額資助的評審計劃對普通的牌照院舍要求比較嚴苛。她以「低班生」形容質素欠佳的安老院：「上學都有分高低班啦！他們在認證不能一步到位，如果一時之間要他們達到幾十項標準、二百多項規條，就像要小學生去讀大學一樣。」她頓一頓：「在認證中，一旦評核不達標，是需要補交文件證明有後續改善，院舍人力物力都要為了評審準備，但普通院舍有無足夠資源做到？」

李輝又指出，要求認證的範圍不應只局限於私院，而應擴大到津院：「津院一向有人手足、地方大、管理佳的優勢，不做認證不等於他們質素低，但久而久之會有一點點『皇帝女不憂嫁』的感覺……」她指出，有些津院歷史悠久，管理模式難免有點故步自封，運作未必較有系統管理的私院佳。她指出，如果政府想全面提升安老院舍的服務質素，長遠應將認證範圍「一把尺拉勻」。

李輝指出，如果政府想全面提升安老院舍的服務質素，長遠應將認證範圍擴展到私院，「一把尺拉勻」。（鄭子峰攝）

推動認證第一步 先從買位入手

勞工及福利局局長羅致光上月在電視節目中談及安老院質素問題，當中提及自願性認證計劃，他指出若然反應冷淡，不排除將來在指引中加入相關要求。假如院舍拒絕跟從，當局可作出警告，甚至停牌或吊銷牌照，「種種可能性都存在」，足見政府對全面整頓業界質素勢在必行。推動院舍評審固然能在基本條例督管外提供多一重監察，但現時私院業界礙於條件所限及缺乏參與誘因，讓業界全面接受「內審外評」難以一蹴而就。新政策推行在即，應如何循序漸進？

趙迪華認同，短期內即使有全額資助，仍難以大幅提高無參加政府買位的私院接受評審的誘因，因為院舍會因此要額外投資改善設施：「這些院舍的賺蝕情況很容易隨着老人家離世而受影響，是難以預計的。」她認為政府推行五年計劃時，應首先要求所有參與買位的私營院舍參與質素評審：「買位院舍有若干床位是接受政府資助的，從根本上已經封了『蝕本之門』①，所以要求它們在質素上提升更多，亦是情理之中。」

①「蝕本之門」：根據最新的社署買位機制，私院申請買位或累積總買位數量不可超過該院舍床位總數的一半。一旦成功申請買位，以甲一級院舍計算，扣除經過統評機制入住的長者需要支付1,707元外，政府會就每張床位補貼10,329（新界）或10,902（市區）元。而在買位協議下，即使私院不是全數床位獲得買位資助，全院亦需要達到協議中對人均面積、人手比例等相應要求。

在買位協議下，即使私院不是全數床位獲得買位資助，全院亦需要達到協議中對院舍人均面積等相應要求。（鄭子峰攝）
長遠而言，趙迪華認為還要修改參與買位計劃的評分準則，讓認證由評分項目之一變為參與買位的門檻；下一步則推而廣之，將質素評審擴展至津助院舍及參與「院舍劵」計劃的非買位院舍。

至於條件難以改進的私營院舍，她期望在市場良性競爭下自然淘汰：「現在的安老院情況比較怪誕，質素高的買位院舍有空的非資助宿位，最差的安老院因收費平，反而爆滿。」

本港現時有548間私營安老院，當中139間參與買位計劃，約佔四分之一。而在三萬多個安老院舍照顧宿位中，買位宿位佔近8,000個；政府在上年《施政報告》中提及會在未來五年增購5,000個甲一級買位宿位，增購量逾六成。趙迪華認為可藉此五年之機，由買位院舍帶頭認證，收蔚然成風之效：「只要將質素概念普及化，久而久之，便會連拿綜援的老人家都懂得不選擇劣質院舍。」

現時安老院買位宿位佔近8,000個，政府則在上年《施政報告》中提及會在未來五年增購5,000個甲一級買位宿位，增購量逾六成。（資料圖片／高仲明攝）

李輝則指在商言商，即使有資助參與認證，業界仍缺乏動力參與，是可以理解的：「業界會問：『有咩好處先？』因為現在評審和不評審除了買位加分以外，根本沒有分別，也沒獎勵。」她認為，即使質素評審後對院舍有一定幫助，但院舍和長者並不能直接受惠：「做認證亦是落錢在認證公司袋，政府不如投放更多資源在老人家身上，錢跟人走。」

她援引參觀廣州養老院為例，指出當地正推行靠第三方評審的星級制評級，當院舍取得五星級，更會獲發20萬元人民幣（約23.2萬港元）獎勵津貼，亦會有塊「牌匾」列明院舍獲得的評級。如此一來，便可以提高院舍改善質素的動力：「其實要做到五星級要求，院舍的花費絕對不止20萬。重點是有分別。」

有聲音認為，若要質素評審在安老院業界內登堂入室，應考慮將發牌制度與評審制度掛鈎，但趙迪華與李輝均不同意。趙迪華以澳洲推行院舍評審制度為例，指當地亦是推行自願參與近二十年後，在今年年初才強制資助院舍接受認證，本港不宜操之過急。李輝則認為將二者掛鈎，無可避免導致難以達標的私院倒閉，本末倒置：「政府如果強推，豈不是會導致床位供應下跌，『愈追愈落後』？」但她補充，如果政府將質素評審列為發新牌的附加要求，相對較易成事：「現在進入行業的再不是小資本，即使評審是進入行業的條件，也有財力應付。」不過李輝重申，提升安老院質素並非十年八載能成事：「正如日本有關樂齡科技的福祉展已經推了四十年，香港的樂齡科技展才開始第二年，剛剛起步！」

李輝認為，推動全面質素評審需有後續誘因。（鄭子峰攝）

外地認證各適其適 評審監管不宜混淆

在海外各地，安老院舍照顧服務參加質素認證已經是大勢所趨，部分西方國家，安老院舍參與質素評審甚至是獲得政府撥款資助的必備條件。趙迪華援引澳洲經驗，指出澳洲在1997年推行《安老照顧法例》及1999年的評審撥款準則後，鼓勵安老院舍若要取得政府撥款資助，要在營運一年後取得評審資格，其後按時覆檢。她指出，澳洲政府當年的形式是以十分優惠的價錢為院舍支付第一年的評審費用，其後就需要自費。

鼓勵模式實行近二十年後，澳洲聯邦政府今年開始實施新例，規定所有安老院舍若要取得資助，便必先通過安老院舍質素評審；而且在認證到期的28天內必須續牌，否則就不能取得政府任何資助。趙迪華稱基於制度改動，在澳洲的長者如若選擇入住沒有接受質素評審的院舍，便不會獲發政府資助。她指出，在足夠時間轉化下，儘管澳洲當年推行認證時參與度不甚理想，但今天成為主流亦無太大難度。

趙迪華以澳洲為例，指出讓安老質素評審成為主流亦需廿年時間。（鄧倩螢攝）

中國內地近年亦陸續為養老院推行俗稱「星級制」的安老院舍評級計劃，對條件優良的安老院舍予以鼓勵。以廣東省為例，繼2017年推行試點計劃後，在去年推出《養老機構星級評定方法》，根據不同條件以一星至五星為安老院舍評定高低級別。最高評級的「五星」院舍可獲20萬人民幣獎勵，「四星」可獲10萬（約11.6萬港元），「三星」則可獲5萬（約5.8萬港元）。

理想而言，評審制度應與發牌及監管制度分開，因為一旦兩者由同一機構執行，評審所帶來的質素提升作用便會與法定基本要求有混淆，無法突顯高低質素之別。老年學會當年撰寫的先導計劃報告指出，英國的國家照顧標準委員會（NCSC）負責安老院的評審制度之餘，亦是法定的規管機構，負責強制性註冊，要求院舍每年需註冊一次。當評審制度轉為強制性後，不僅機構會面臨評審時間不足、淪為匆忙巡查，亦會影響質素控制，例如機構會因角色衝突，難以同時發揮監督取締與教化指導作用，失去評審本意。而院舍營運者也可能因此向評審機構施壓，要求降低評審標準以保持業界生計，長遠難以達到提升質素的效果。