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【安老院黑工】院舍質素的根本問題
撰文： 盧浩元我們不能接受一個先進發達的香港社會，為社會付出一生的長者在苦無選擇下，入住該等不堪的院舍。在現實的計算，我們更應有條件取締及關閉該些底層質素的院舍，「市場」是有空間吸納受影響的院友，只欠政府的道德責任和跨越心魔。 盧浩元 註冊社工  （資料圖片）「劍橋」事件一周年，院舍換湯不換藥改名為「森林」，不知道會否還有「原始森林」般的「大自然淋浴」照顧？筆者實是極不想看到。多年來的院舍質素問題仍未解決，其實是政府有不願正視和直視問題的心魔。 公私安老院舍 質素參差規管不當 筆者曾接觸一些有關院舍質素的個案申訴，別以為是私院才會出現問題，事實上津助院舍也會出現大大小小的失當。曾有一宗個案在院舍經常出現不尋常的骨折及受傷，家人向社會福利署申訴，職員竟要求家人報警求助，不作出受理。亦曾有家人在社署巡查時在場，親身證實院舍「走鬼」，在得知社署將進行巡查後，便立即執整院舍的環境，致電放假員工要求上班。 其實院舍質素的問題並不是單靠加強巡查便可解決，按社署的說法，本身社署已每年巡查5000多次，每間院舍至少巡查7次，為何一直的巡查卻無法發現問題？還是巡查機制出現問題，選擇性將問題視而不見，聽而不聞？ 數字不會說謊，從過去數年的院舍質素監察及懲處的數字，實是見到政府的執法不力。根據立法會審核2016-17年度開支預算的議員質詢(LWB(WW)0071、LWB(WW)0090)，過去數年的「勸諭」、「警告」、「檢控」，已可見得政府的「承擔」。
在上述的數字下，過去5年的總檢控只是30宗，亦從沒有「釘牌」。所謂檢控的罰則，也只是一個非常低額的罰款，主要只是$2000至$5000，超過1萬元的罰款，在過去3年只有一宗，也只是$12000。抱歉說一句，這些院舍，呃多長者一個月綜援雙糧已足夠交2次罰款，這罰則毫無阻嚇性。 政府不願承擔安置長者重責 近日政府打算在社會福利署，新增一個助理署長職位，及增加院舍牌照部39個職位，以加強巡查和加密院舍質素監管工作，觀乎政府的計劃，實是見不到新猶。政府不改變巡查模式，以檢查文件作主導而不是實質就服務及照顧安排作出巡察，繼續以警告再警告的方式一次又一次放生院舍。政府繼續打算草擬更多護理指引供院舍參考，事實上社福界不是沒有指引，現時已在《安老院條例》下設有94頁的《安老院實務守則》和116頁的附件表格，問題的重點是一直沒有執行及落實監察。政府亦希望透過此助理署長及新增職位，建立一個有檢控及警告記錄的安老院資料庫網頁，這真是一個笑話，我們連創科局都成立了，到今天要做一個網頁竟要新增一個助理署長職位。 |
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問題的核心，是政府容許不合規格的院舍一直存在，政府不打算取締違規院舍，條例要求過於寬鬆及未能與時並進。政府不願承擔大量私院結業時大量長者安置的責任。 參考審計署第六十三號報告書，下列數字為現行法例及各類型院舍的人均面積，可見法例要求實是過低，有必要作出檢討。
 現時法例要求的院舍的人均面積過低，有必要作出檢討。(黃寶瑩攝)事實上，安老院條例自96年生效至今，除了面積以外，有不少項目已過時甚久。在現行的條例中，有對高度、中度、低度照顧安老院的分別人手要求，其實即為對比於護理安老院(C&A)、安老院及長者宿舍，分別照顧不同護理程度的長者。在過去數年間，由於整體長者院舍住客護理需要提升，政府已將大部份護理安老院提升至提供持續照顧的護理安老院(COC)。COC的服務水平其實是介乎於護理安老院及護養院之間，護理安老院為中度缺損長者提供照顧，安老院條例屬社會福利管核；而護養院則是為高度缺損長者提供服務，其註冊及規管機制屬醫療及衛生層面。COC不能按護養院相關法例註冊，而按安老院法例則卻是現時法例的嚴重漏洞。在現存的津助服務下，安老院只剩下67個宿位，護理安老院只剩下63個宿位，超過15000個宿位已為COC。加強社區支援 支持長者居家安老 現時，整體的私營安老院舍入住率約為70%，質素一直為人詬病，我們不能接受一個先進發達的香港社會，為社會付出一生的長者在苦無選擇下，入住該等不堪的院舍。在現實的計算，我們更應有條件取締及關閉該些底層質素的院舍，「市場」是有空間吸納受影響的院友，只欠政府的道德責任和跨越心魔。 事實上，除了加強院舍的規管外，加強社區照顧和及早支援照顧是出路。全港長者資助及私營院舍總名額約佔長者人口8%，遠高於經濟合作與發展組織 (OECD) 的約4.5%；同時資助社區照顧服務約只佔長者人口3%，這其實是與政府的政策口號「居家安老為本，院舍照顧為後援」背道而馳。無論院舍有多美侖美奐，也一定不及在家中自主自立生活，但現實的情況是長者欠缺社區支援，不少人都長期勉強自己清潔家居或煮食等，出現退化勞損或意外，一出事後由「輕度照顧需要」一下子變成「高度照顧需要」而需要入住院舍。其實，這對於長者生活質素、公共服務的提供，也是得不償失。還望政府真的能夠覺悟，重新檢視長期護理政策的方向，以保障長者尊嚴生活。 |
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【投稿．安老院質素】開放市場吧！讓公平競爭改善安老院質素沒有政府任何資助的私營安老院，僅靠長者的綜援金提供服務，私營安老院服務質素永遠只能排在最後。我們認為，政府只要訂定服務質素標準，全面開放市場，只要達標機構都有資格參與「院舍住宿照顧服務劵」試驗計劃，使不同機構都有同等的經濟誘因，有能力攀上高峰。
李輝／香港安老服務協會主席  （羅君豪攝）文：李輝 要說香港是不是世界上最發達的城市之一，答案是絕對「是」；要說香港對長者來說，是不是一個友善的城市，答案是絕對「不是」。 近日正值大埔「劍橋」事件一周年，很多媒體又紛紛關注私營安老院的服務質素，作為業界的一分子，自己也覺得，古怪的安老服務市場是時候改變了。 空談安老政策改革 只研究不落實 香港有一個古怪的現象：當社會上最貧窮、最需要幫助的長者，身體機能衰退，失去自我照顧能力的時候，本應得到政府安全網的照顧，只可惜這幫貧窮線下的長者，只能靠綜援金入住私營安老院，接受綜援金價錢的護理照顧服務。 在香港社會家庭結構和經濟急速轉變的今天，30 多年來，安老服務政策依舊原封不動，已經不合時宜。政府當局也深明安老服務政策是時候作出大改革，所以在 20 多年前，已經開始委託大學專家小組，就香港社會福利政策的長遠規劃作深入研究。儘管多年來已做過多場的公眾諮議，專家報告呈交予政府，政策的方向也十分明確——「社區照顧為本，院舍照顧為後援」——但落實政策時，卻舉步維艱。 落實「錢跟人走」 推動安老市場良性競爭 要改變目前安老服務政策停滯不前的困局，「錢跟人走」的院舍住宿照顧服務劵試驗計劃，是擺脫「綜援金受助人入住私營院舍，就家人不能補貼」這個制肘的最佳方法，讓政府、社會、家庭共同承擔照顧長者的責任。 「錢跟人走」是將政府的資助，直接交付予服務使用者而非服務提供者，此舉可有效改善政府在現有長者住宿照顧服務上，資源分配僵化的做法。一方面賦予服務使用者更多的自主選擇權，由用家向服務提供機構投下信心的一票。另一方面，亦可推動市場上的良性競爭，使慣性獲得長期穩定資源的津助機構，也要參與市場上的競爭，改變資助機構由於長期不愁資源供給，而缺乏自我增值動力的情況。使用服務劵的長者由服務「使用者」的身份，提升為服務「購買者」，這種財政支付的轉變，也直接賦權予用家，正所謂「有得揀，先至係老闆」。  去年被揭把長者置於露天平台洗澡的大埔劍橋護老院，日前貼出告示下月將改名為「森林護老院」。（梁鵬威攝）
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【安老院黑工】低端院舍市場化 長者尊嚴受到挑戰 撰文： 楊鍚聰社會福利的目標，並不只為滿足市民基本生活需要，而是在人生而平等的原則下，確保人的尊嚴得到尊重……低端老人院舍靠市場機制營運，老人只會跟我們在鏡頭裏看到的劍橋院友一樣，赤裸祼的受到欺壓，而完全沒有反抗的餘地。
楊錫聰  羅君豪攝喜歡中大人類學者麥高登用「低端全球化」形容重慶大廈的經濟活動。這種形容說明資本主義的無孔不入：只要利潤存在，多舊、多落伍、質素多差的手機，香港都可以跟亞非拉經濟落後地區建立供銷紐帶。在微薄的收入下要提升利潤空間，造假隱瞞就難以避免。同樣道理，只要利潤存在，總會有人開辦價格低端的老人院舍。香港有數以十萬計的老人領取綜援和長者津貼，這低端消費群在沒有其他退休保障下，消費能力頂多就只有四五千元；院舍要推高利潤空間，無法在院友身上打主意，就只可以向員工薪金福利，和院舍生活用品食品開刀。所以，劍橋安老院事件，以至如今的黑工問題，從資本主義的角度看，有可能避免嗎？ 政府資助院舍名額有限 以「不作為」對待低端院舍發展 每次問題暴露，政府都會以加強監管作為回應，並強調《安老院條例》就院舍質素有仔細要求，只要找到監管漏洞所在，問題必可改善。政府這種邏輯明顯是一種自欺欺人的說法。立法無疑為安老院市場訂定了基本的遊戲規則，無法滿足基本要求的，理應不能在市場提供服務。然而，能滿足要求的，必定是那些可以通過提高收費去確保利潤的院舍；出現問題的院舍，往往就是那些只有靠壓低成本的低端服務經營者。他們只有剝削員工確保利潤，而員工就只有以惡劣的工作表現，去回應這低端的收入。 歸根結底，低端院舍應該巿場化嗎？政府清楚，如果以條例嚴格監管院舍營運，在缺乏利潤的誘因下，低端院舍是無法生存的。沒有了市場提供的低端院舍，政府又怎可以把福利服務收縮，只為缺乏自我照顧能力的老人，提供名額非常有限的資助院舍服務呢？近年政府監管安老院舍的表現，正好反映出，政府在兩難下以「不作為」來應對；「作為」只會為政府製造更複雜的矛盾，挑戰現有政策的存在。  領展各項政策引起多番爭議，今年初已有市民因應外判長發街市事件抗議。（資料圖片）香港社會福利倒退 長者尊嚴受到挑戰 上述分析，看來很是悲觀，不過認清事實、尋找解決方法，總比自欺欺人強。領滙（展）近年的發展給予我們深刻的教訓：如果硬要以市場機制營運低端的公屋商場，實踐經驗告訴我們，這不是不可能，這是能讓一小撮投資者錦上添花，但卻要以削弱當地居民生活品質作為代價。 社會福利的目標，並不只為滿足市民基本生活需要，而是在人生而平等的原則下，確保人的尊嚴得到尊重。反對領展，是因為公屋商場、停車場市場化後，低收入基層居民失去保護，被迫節衣縮食去應付物價上漲，生活捉襟見肘，令生活尊嚴受到挑戰。同樣，低端老人院舍靠市場機制營運，老人只會跟我們在鏡頭裏看到的劍橋院友一樣，赤裸祼的受到欺壓，而完全沒有反抗的餘地。 社會福利的出現，就是為了保護弱小。當我們驚訝為何老人院舍竟然出現黑工，那我們更應該驚訝，在香港這個所謂的國際都會，為何社會福利愈來愈倒退，而我們竟然愈來愈麻木！ |
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【投稿．安老院質素】不改變管治觀念 不會改善院舍質素
面對人口老化，政府仍然不改變私營化管治觀念，對私營安老院舍採取放任態度，亦不跟從社會民意，全面檢討安老院舍實務守則，很難想像私營院舍質素會有何改變。 鄭清發  自 1995 年實施「安老院舍實務守則」開始，已超過 20 年，這個監管制度一直沒有修改和檢討。（羅君豪攝）文：鄭清發 自 1995 年實施「安老院舍實務守則」開始，已超過 20 年，這個監管制度一直沒有修改和檢討，無論高度照顧，安老院舍人手一直維持很低水平。一位照顧員，日間平均要照顧 20 位長者，夜間，每 60 位長者也只得一位照顧員工作，這樣的人手標準如何提供優良服務？難怪大埔劍橋院舍發生長者集體冲涼的醜聞，相信人手不足就是其中一個原因！故此，不難理解為何申請輪候安老院舍的長者為什麼不選擇私營院舍，甚至至死也要等候資助院舍服務。 人手不足急需保充 社署反問「錢從何來？」 至於所謂的監管制度，更十分離地。除近年新增護理和防感染基本措施外，其餘院舍不論環境、設施、衛生、員工培訓質素、收費、日常飲食質素等，都沒有一個監管標準，加上社署只得 40 位督察，如何巡察全港近 750 間院舍？如此情況，怎可以做到監管工作？所以大埔劍橋事件不是冰山一角事件，私營院舍內，近八成領取綜援長者，居住在質素欠佳院舍內，政府竟然視若無物！  一位照顧員，日間平均要照顧 20 位長者。（羅君豪攝）因此，改變私營院舍質素的方法，是解決人手短缺問題，包括如何吸引更多人手和培訓，雖然政府在安老服務業引入資歷架構和員工過往資歷認可，其他行業實施制度後，都帶來薪酬和工作條件改善，但安老行業無論津助和私營院舍員工都沒有改變，這狀況令人十分失望！正如工會在 2007 年與社署署長會議中，討論檢討安老院舍實務守則，但社署開口第一句「錢從何來？」可見政府心態不重視人手問題，只有靠輸入外勞，保充人手來解決問題，這也是難於改變安老院素質狀況！ 面對人口老化，政府仍然不改變私營化管治觀念，對私營安老院舍採取放任態度，亦不跟從社會民意，全面檢討安老院舍實務守則，很難想像私營院舍質素會有何改變。  雖然政府在安老服務業引入資歷架構和員工過往資歷認可，其他行業實施制度後，都帶來薪酬和工作條件改善，但安老行業無論津助和私營院舍員工都沒有改變。（羅君豪攝）台灣都已着手改善法例 香港為何一直被動？ 與香港相近的台灣，2015 年已通過一項長期護理法案，就人口老化趨勢訂立長期規劃措施，其中包括現時近九成私營院舍，逐步改由法人組織經營，杜絕院舍不合理謀利行為，也檢討如何培訓人手，應付院舍和社區照顧服務需求，亦制訂融資方案等多項措施。 香港經濟或儲備都比台灣好，為何特區政府面對人囗老化，仍處於被動？相信與大市場、小政府管治思維分不開，對公共服務不願承擔責任，私營安老院舍問題是其中一個例子！希望市民大眾都應關注！特別家中有長者的市民，都應主動發表意見！ |
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【來稿】焉能不以之為恥？改善私營安老服務 關鍵仍在政府優質服務是始於對長者的尊重，也是出自善良的人性，故此，其發展是不可阻擋的趨勢，順者昌，逆者亡，是自然也是必然……為何政府資助的院舍，不能為急切需要長期護理服務的長者提供及時的院舍照顧服務？為何大部分領取綜援的受助人，需要依靠私營市場來為他們提供服務？
陳靜如  長者對家庭和社會皆有不少貢獻，晚年理應獲尊敬和禮遇。（羅君豪攝）文：陳靜如 2015 年，私營安老院行業經歷了一次沉痛的洗禮，一宗個別院舍管理不當的事件，成為 2015 年香港十大新聞之首，讓整個行業蒙受奇恥大辱，甚至被公眾貼上「質素低劣」、「虐老」等標籤，令人痛心。 作為有良知的服務提供者，焉能不以之為恥？焉能不奮起自強？ 私營素勝公營 唯安老服務例外 私營機構一向關注消費者的需要，其敏銳的市場觸覺，總能迅速地回應並滿足消費者需求。憑着經營者與企業共存亡的危機意識，其靈活求變的優勢、高效率的表現，提供的服務質素，毫無疑問必勝於制度僵化、架構重疊的公營機構。試看香港的教育和醫療行業，無不以私營為質素典範，縱觀全球市場，在公平的市場競爭下，私營機構服務質素無不勝於公營機構。 私營安老服務走過 30 多年的歷史，為何被認為普遍服務質素不如政府機構？是政府安老政策的結果使然？是施政者無力承擔進入老齡化社會的社會資源重組改革？還是施政者閉門造車不察民需？是私營安老服務未能得到與政府機構同等的資源？是大部分私營安老院提供的服務以領取綜援長者為對象？還是經營者個人的素質問題？  私營安老院有助減輕公營醫院病床不足的壓力。（資料圖片）八十年代，香港步入人口老化，為回應社會的需要，私營院舍在這時期應運而生。 九十年代初醫管局成立後，私營安老院的發展進入了空前的「蓬勃期」，醫管局為了更有效使用公營醫療床位，曾經遍佈醫院走廊的帆布床、那些長期居住於醫院的臥床慢性病患者，陸續被轉介到私營安老院居住。 私營安老院長者 八成是綜援受助人 然而，當時政府並沒有對公營醫療改革，作出相應的後勤支援，例如如何支援離院的長期臥床病人等；社會上亦沒有為安老行業開設普及性技術培訓課程。要維持長期病患者照顧的服務，全靠當時有內地醫護專業經驗的安老院經營者，大力擴張安老院以配合需求。私營安老院舍急速轉型為護理單位，為急切需要院舍服務的長者提供長期護理服務，私院扮演着一個非常重要的角色。 一直以來，私營安老院舍提供的服務量，佔市場總宿位約 70%，由於大部分私營安老院舍的服務使用者，都是領取綜合社會綜援的受助人（約佔80%），致使低資源主導私營院舍市場，只能為長者提供與綜援金額相匹配的簡單基本生活照顧，私院的服務條件與質素參差，其因是市場的供求問題。 為何政府資助的院舍，不能為急切需要長期護理服務的長者提供及時的院舍照顧服務？為何大部分領取綜援的受助人，需要依靠私營市場來為他們提供服務？ 荷、德、日、盧森堡 均設護理保險制度 借鑑比香港更早步入老齡社會的國際經驗，當中如荷蘭、德國、日本和盧森堡，選擇建立全面的長期護理保險制度，以規劃老齡社會的長期護理服務融資。目前世界上人口老化最嚴重的日本，自 2000 年長期護理保險生效後十年內，長者護養院的數目便已上升了 3400 間，而長者日間護理中心亦上升至 40000 間，安老行業的蓬勃發展，不但振興了內需，提高了國內的生產力，更為年青人帶來了不少機遇，也因行內的市場競爭激烈，推動了護理服務的發展成為亞洲典範。  日本安老服務發展迅速，圖為當地專為長者而設的「銀髮住宅」。（圖：Premiart Design office）
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為私營院舍提供支援 提昇整體服務質素  能否建立優質服務，最終要視乎有沒有誠意。（黃寶瑩攝）本人從事私營安老服務工作 22 年，自 1997 年特區政府成立，把照顧長者訂為三大施政方針之一，並以「老有所養、老有所屬、老有所為」作為安老政策方向，本人便對政府推行仁政、關顧民生深表支持，也許諾自己要為推動優質安老服務盡己所能，回饋家庭長輩及社會長者，為後人、為社會貢獻一生的功德。 儘管私營安老服務一直以來備受社會爭議和責駡，本人從 22 年工作歷練中深知，若要全面提升私營安老服務的整體質素，關鍵在於改變私營安老服務的整體服務對象，畢竟私營市場是消費者務實而忠誠的追隨者，唇齒相依，因為存亡與共。所以優質服務的前提是必須先建立優質服務的物質條件和精神主體，核心在於誠意正心。 如有誠意，可行方向其實有許多，例如開放市場；為私營院舍提供政策支援；提供私營院舍可發展優質服務的市場；策略性規劃安老院舍的土地及院址供應，供營辦商招標租用；增撥資源為行業人力需求策劃、培訓足夠專業護理人才；擴大和優化現行「青航計劃」的規模等等。 至於正確的服務理念，則包括：
優質服務是始於對長者的尊重，也是出自善良的人性，故此，其發展是不可阻擋的趨勢，順者昌，逆者亡，是自然也是必然。 【編按：作者陳靜如是私營老人院機構的行政總裁。】 |
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