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租務管制．倡議 hk01
 公屋上樓無期 政府須介入私樓租盤 香港樓價高昂，早已非一般市民所能負擔；樓價高，租金一般亦隨之上升。自回歸以來，政府計劃失當，致使公營房屋遠遠供不應求，市民上樓無期，又無法買入居屋，別無他法下只能在私人市場「捱貴租」。解決房屋問題的根本之道，在於提供足夠的公營房屋，而非規管私人住宅的價格；但籌建公營房屋需時，很多未能入住公營房屋、正繳付昂貴租金的市民，面對的卻是燃眉之急。為了紓緩市民的負擔，在短、中期內實施住宅市場的租務管制，至為必要。 近年樓價、租金不斷飆升，租務管制可以保障市民都能有可負擔的房屋。（資料圖片） 發展商和業主渴望從私人住宅市場獲利，並非罪過，畢竟在資本主義社會中，「為資產增值」是合理期望；然而，除了投資者的「資產增值權」，普羅大眾的居住權同樣重要，甚至更為基本，若為滿足前者而犧牲後者，顯然是畸形狀態。按理而言，政府須提供足夠的公營房屋，保障大眾的居住權，有餘財者則可在私人住宅市場中投資，為其資產增值，兩者河水不犯井水。但現況卻是公營房屋不足、私人住宅欠規管，甚至有比囚室還小的劏房出租，樓價與租金又均見高昂，市場調節機制已然失靈，市民根本無法享受「適」、「足」的住所，如此一來，為保障大眾「居住權」，政府有必要介入私人市場，平衡「資產增值權」與「居住權」，而租務管制即為有意義的一着。 針對住宅的租務管制，簡單而言可包括兩個層面，一是不直接涉及定價的租住權保障（例如業主須提前一段時間通知不續租），二是直接為租金設立限制。其實社會早有呼聲要求以租務管制減輕市民負擔，民間研究者例如影子長策會成員陳紹銘便主張租金管制與空置稅並行的方法；2014年，立法會房屋事務委員會亦舉行會議，收集個別團體對租務管制的意見。然而，政府對這些意見一直消極回應，諸多推搪，未有急市民所急。 政府反對實施租管的三大「理據」 公屋才是治本之道 政府指未來十年將會有28萬個公營房屋單位落成。 已有政策幫助基層 政府已有綜援、低津等社福政策幫助基層市民。 租務管制干預自由市場 租務管制很可能打亂房屋市場，提升空置率，造成很多難以想像的後果。 公屋供應慢 急需立竿見影的紓困措施 政府指出，足夠的公營房屋才是滿足市民住屋需要的治本之道，這固然有理，但政府建屋計劃一直未如理想，房屋供應恐怕要花很長時間才能追上需求。2017年的《長遠房屋策略》進度報告提及未來十年要建成28萬個公營房屋單位，包括20萬公屋及8萬居屋單位。但按報告所示，未來五年的估計落成量只有75,200個公屋及25,100個居屋單位，分別只達目標的75%和63%左右。公營房屋供應量遠低於預期，意味市民還要「捱貴租」一段時間，更加說明有必要在房屋供應真的能追上需求前，推出租務管理政策，解涸轍枯魚之急。 誠然，租金管制只是「非常措施」，並非長治久安之策，但面對一時無法解決的問題，卻是治標之計。倡議設立租金管制，是希望政府能在規劃長遠房屋政策的同時，兼顧市民眼前所急，最終做到「既治標、又治本」。 公營房屋建屋時間由5年加至7年，勢必影響供應量。(資料圖片) |
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干預市場、反增空置率？ 破解四大疑慮
 基層市民蝸居劏房，但每月仍需交付租金數千（劏房月租中位數為4,200元），金額往往佔去他們收入三分一，甚至更多；即使是經濟條件比較好一點的中低下階層，租用彈丸之室亦令他們百上加斤。住屋是所有人的生活基本所需，有為政府應該確保港人皆能安居樂業。「公營房屋主導」應是香港房屋政策的中心，但要建造大量房屋滿足需求，並不是霎時間能辦到。為了在公營房屋供應未能跟上需求時，減輕中低下階層的住屋負擔，政府應該積極研究如何推行租金管制、空置稅並行的「租務管制」作為權宜措施，並確立保障租客「租住權」的政策，確保他們不會因為無法負擔過分的租金加幅而被逼遷。 租務管制如何設計是其成效的關鍵。（資料圖片） 然而，每逢提及租務管制，總會引來兩極化的意見︰負擔昂貴租金的租客固然同意，但反對者則認為這會干預自由市場，影響物業回報。對於實施租務管制的主要質疑，可以通過以下四點作回應。 問：租務管制會影響自由市場原則？ 除了本身受惠於高樓價的業主外，不少經濟學者或是評論都對各種涉及價格的政策大表反對，直斥此舉干預自由市場。若能好好地發揮市場力量在資源配置中的作用，當能對經濟發展有利；然而，市場機制本身並不完美，市場機制一旦失效政府當然要介入，2008年美國的次貸金融風暴就是極佳案例，當時美國政府甚至接管大型金融機構和汽車生產商，幫助其解困，才能讓市場重新發揮其功能。香港房地產市場失效已經是社會共識，如何讓市場回歸其應有功能，正是政府的責任。就連美國政府也意識到完全放任的市場已經不復存在，香港卻依然有一些食古不化的經濟學家在那裡叫囂，為這種經濟模式護航，實在是可笑。即使是今天的英國，還存在某種形式的租務管制，用自由經濟批評租務政策根本已經過時。 住屋是剛性需求，但私人住宅供應操控於各大地產商，政府公屋政策又未能滿足大眾所需，需求方處於嚴重不利的位置。在此情況下，政府出手調整失衡市場，絕對合乎社會利益，是經濟管理政策中完全有效的政策。  香港社區組織協會認為，政府應繼續發放津貼，並實施租務管制和合併低津與交津。（蔡翠嫻攝） 再者，「居住權」是所有人均應享有的基本權利，政府有責任保證市民擁有合理的住所。聯合國《世界人權宣言》第二十五條提及人人有享受住房的權利，而住房至少要包括「使用權保障、力所能及、適於居住、住房機會、各種服務近便、能提供基礎設施以及適當的文化環境」幾項才能稱為適足。香港的樓價與租金長年高企，已絕非市民「力所能及」的範圍，市場調節機制失控下，社會資源難以公平分配，繼續以自由市場作擋箭牌阻撓實施政策確保市民的居住權，並不能謂之合理，更是政府失責的表現。 當然，市民居住權得不到保障的根源仍是政府土地及房屋政策的失誤，既未有建造充足的公營房屋，也沒有用盡方法發展土地（例如填海或動用《收回土地條例》重奪發展商囤積的農地）。政府過往政策的不當，嚴重耽誤了政府覓地建屋的進度，就算現在急起直追，還是需要較長時間才能完成任務，因此，短期的調整政策就變得重要，租務管制便是屬於這一類政策，能解中下階層市民的燃眉之急。當政府真的糾正了土地及房屋政策失誤帶來的惡果、房地產市場的供需恢復平衡，屆時政府自然可以減少其在市場中的角色，調整租務管制亦無不可。  張少強指，本港住屋市場失衡，造成港人住屋出現畸態。(陳淑霞攝） |
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另一方面，政府近年為了壓抑樓市炒風推出「辣招」，最新的方案是對非首置物業交易徵收15%印花稅。以售價500萬的小型住宅計算，印花稅亦達75萬；物業投資者自然希望以租金收回這筆額外成本，難以想像他們會將單位改為自住或雜物房。
再者，不少低下階層居於劏房，這類物業大多為老舊住宅，但是利潤驚人。以500呎單位為例，一般可分成7個單位，每個單位租金約為4,200元，一個月淨租金便接近30,000元。即便大膽假設租金管制會令其收益減少五成，仍有15,000元，不能算低，難以推想業主會因新例而空置物業。 事實上，香港自1921年至1998年間曾斷續地實施租金管制，其間空置率未有明顯上升。1985年至1998年的空置率，維持在約3%至4.7%之間，反倒是1998年租金管制取消後，空置率卻見上升，至2002年高位達6.8%。 退一步說，即使租金管制真的會提高空置率，政府也可以兼施空置稅，雙管齊下。空置稅直接對空置住宅物業課稅，可減低空置率，抵消租金管制的影響。另一方面，現有「辣招」（非首置物業印花稅）亦可「加辣」和恆常化，進一步提高印花稅率和延長執行年期，進一步防止業主掉空物業作炒賣。 問：租金管制會令基層租不到房？ 在某些地區，租金管制只適用於收入低於一定水平的人，有意見認為這會令業主「揀客」，不願租房予受租金管制條款保護的低收入人士，反倒令他們流離失所。這種憂慮過分高估了業主的「揀客」能力，以劏房這類供基層租住的房屋為例，業主根本難以期望會有其他階層的人問津。 而且，只要將可受惠於租金管制的租戶擴大至夾心階層，便可大大減少這種情況出現的機會；若再配合空置稅，業主篩選租客、空置物業的成本便會同時增加，這可進一步避免業主篩選租客的問題。換言之，所謂業主揀客、影響基層之說，不是無法應對。  溫哥華明年引入空置稅，打擊樓市炒風。﹙路透社﹚ 問：業主為補償損失，可加徵其他收費？ 有不少評論指出，如果設立租金管制，業主會改向租客收取各種雜費，例如香港以往實施租金管制時曾出現「鞋金」、「匙金」、「頂手費」等，以補償因此而損失的利潤，最終使租金管制失去效用。然而，這類講法欠缺理據。早於租金管制出現前，各類雜費已存在；從這些雜費的出現與消失來看，實與租金管制無必然關係。再者，政府在訂立「租金管制」條款時，也可列明「租金」的意義，以及業主可轉嫁租客的項目，例如水電、管理、差餉費用，並嚴禁其餘一切雜費，這樣便可確保租金管制能行之有效。再者，具備基本洞察能力的政府，必然知道「上有政策，下有對策」這回事，故推行租務管制時必然會配合一系列配套措施，堵塞漏洞，論者大可以放心。 即便如此，仍有人擔心會出現黑市租盤。平情而論，各種價格限制都有可能引起黑市交易，例如最低工資也可能引起黑市勞工，但我們不可能因此而全面否定其功用。只要政府設立具阻嚇性的罰則，並嚴厲打擊，黑市交易自然不成問題。 無可否認，租務管制對整個市場將有很大影響，政策設計稍有不慎，可能引來難以想像的後果。要租務管制行之有效，必須設計得宜，針對最需要幫助的對象，減少對市場的不必要影響。 |
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 避免弄巧反拙 該如何限制租金？ 租務管制究竟應如何設計，是焦點問題，設計不好，還是會有不利社會或政策目標的情況發生。因此，租務管制既不是僵化、教條式的政策，更不是毫無策略的亂施政，而應該有很強的針對性。 （房屋署） 要妥善實施租務管制，應該將租住權保障、租金管制、空置稅三者並下，而當中最核心且最具爭議的，莫過於租金管制。租金管制是對市場的介入，但那不是為了與業主為敵，其用意是要確保中下層市民能以合理價格租住房屋。基於政府的土地及房屋政策失誤，政府扮演調節者角色無可厚非，過程中可能觸動業主利益，但為了保障大眾，這也是逼不得已。就此，租金管制可以將物業年齡與租戶收入兩者列作篩選條件，然後再為各類住宅訂立建議租金，以確保政策能惠及真正有需要的人，同時避免過分影響私人住宅市場的調節機制，以平衡投資者的資產增值權與大眾的居住權。 一、所有物業也需租金管制？ 租金管制會降低物業回報，進而使住宅單位貶值。現時樓價與市民負擔能力脫鈎，降低樓價本來並非壞事，但以法例設置租金管制，亦令人擔心發展商會因此而不願推出新的住宅項目，減少私人住宅單位供應量，影響需要租住或買賣私人住宅的市民。 租金管制的目的是幫助經濟能力較差的人，故推行時必須考慮如何避免租金管制帶來不必要的影響。具體可以依住宅物業的租金水平作劃分，只有租金水平達到一定以下的單位，才會受租金管制所影響，在以上者則不在所限。這樣設計既簡單清楚，亦節省其他複雜的標準，以便政策快速生效。租金管制的援助對象，除了基層市民外，亦應包括夾心階層。在實際推行前，應該進行更仔細的調查和討論，了解夾心階層的租住情況，再行釐定租金管制保障的對象（依一定租金水平）。 租金管制本身只是暫時措施，執行時間有限。而且，租客各有不同需要，亦不會單純因租金管制而改變其租住習慣。社會無必要過份擔心其對長遠私人住宅供應有太大影響。 劏房主要位於舊樓。（黃偉民攝） 二、租金管制應如何實施？ 香港曾執行只限制租金升幅的管制措施，例如「每兩年加幅最多為15%」。然而，在今時今日，若租金管制只限制增幅，而不對實際租金數額作規管，恐怕無法幫助基層與夾心階層。須知道，現時的租金異常高昂，如果不減輕租金的絕對值，那將是「遠水難救近火」。而且，立法生效需時，如果只限制增幅，業主有足夠時間將租金提高，減少將來不能自由加租的損失。 目前的租金已經達到不合理水平，租金管制政策更不可能滿足各方需要；要政策行之有效，必須大膽施政。其基礎應該是一個幅度的租金定價機制，通過一定的波幅，讓市場機制在限度範圍內發生作用，然後用升幅限制來維持，也就是說雙管齊下，既不能超越某種升幅，更不能超越某個幅度。這種幅度範圍可以包容各種住房條件，如新舊、設施齊備情況等。 租金管制可因應不同類型的住宅單位（考慮地區、樓齡、大小等）設立標準租金值，並定期更新（例如每季更新）。住宅租金與標準租金值的差距不能多於一定幅度（例如5%或10%）。政府可參考外地設立租務裁決委員會，負責釐定標準租金和仲裁租務問題。其實現時差餉物業估價署也會定期對住宅物業估價，以作為徵收差餉的參考；若借用這些數據釐訂標準租金值，並不會有太大的行政成本。而且即便有一定行政成本，政府也應該藉此對管理房屋市場和產業做更完整的基礎設施建設，長時期監控住房問題的解決情況。 另一方面，租金管制會令住宅回報率下降，有評論擔心業主不願意維修單位，長遠而言令房屋質素下降。就此，政策可考慮容許業主以裝修理由適度增加租金。而且單位品質下降，其應收租金亦應該相應下降，故此實無須過份擔心。 差餉物業估價署現已定期為各類物業估值。（資料圖片） |
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