主要土地供應建議 《蘋果》同你多圖拆解

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主要土地供應建議 《蘋果》同你多圖拆解

土地供應專責小組周四展開諮詢，預料將提出十多個土地供應選項，並分為短中期措施、中長期措施及概念性建議，供公眾發表意見。究竟棕地有多少發展潛力？公私營合作發展農地，對哪一間地產商最有利？收回粉嶺高爾夫球場，可建多少個單位？《蘋果》圖解主要土地供應建議，為「土地大辯論」作準備。

查閱各土地供應選項位置及資料可按此： https://bit.ly/2qUu8kF
查閱土地供應諮詢建議內容可按此：https://bit.ly/2HNBVdN

棕土數字來源：本土研究社
其他數字：政府

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土地小組研究：填海起樓需時 開發岩洞太貴

填海和開發岩洞是土地供應專責小組18個選項之一，但兩個方案一個所需時間長，一個成本高昂，故均被列為中長期的選擇。消息人士指，填海前後需時11年，再加上花4年起樓，前後約需15年；而岩洞發展方案是一眾方案中最昂貴，以搬遷沙田污水處理廠往岩洞為例，每平方米的成本高達近21萬元。

近日建制派及部份輿論落力提倡透過填海以增加土地供應，部份旨在想外界不再打粉嶺高球場主意。不過，專責小組的諮詢文件，以動工的時間證明，填海根本並非短時間能提供土地。諮詢文件指，連同計算一般需要的技術可行性研究、向立法會申請撥款、規劃及工程研究、環境影響評估、詳細設計、並進行施工，前後需時11年，若工程複雜，所需時間或更長。填海後供應出來的土地，再需時4年起樓。

至於岩洞發展，諮詢報告指，以每平方米的造價成本計算，岩洞發展方案可謂是18個方案最昂貴。以搬遷沙田污水處理廠往岩洞為例，每平方米的工程和相關基建工程需要近20.8萬元，即使只計算一般岩洞工程，即岩洞的高度為15米至25米，發展成本為每平方米近8萬元。此外，在岩洞的地下空間興建設施，日後運作、管理和維修成本，費用同樣高昂。


岩洞發展方案最昂貴，以搬遷沙田污水處理廠往岩洞為例，每平方米的成本高達近21萬元。渠務署圖片

權貴力保寸土不讓 向粉嶺高球場「埋手」勢遇阻力

佔地逾170公頃粉嶺高爾夫球場命運要否用來起樓，相信是今次土地大辯論另一焦點。有消息人士預計，雖然社會主流意見也認為粉嶺高球場應交出來作為房屋土地來源之一，但少數力保高球場的人士手握很多公權力，堅持「寸土不讓」，預計要成功向高球場「埋手」並不容易。

不少工商界人士高調撐保留粉嶺高球場，立法會大黨經民聯數名議員林健鋒、盧偉國，與及經民聯青委會主席梁宏正，身兼香港哥爾夫球會常務理事，三人已公開表態對發展高球場表明反對和極之保留的立場。梁宏正父親梁君彥是立法會主席，盧偉國是立法會工務小組主席，若果高球場「被發展」，消息人士認為，相信會遇上不少政治阻力。

於2020年契約到期、佔地甚廣的粉嶺高球會，被納入今次土地大辯論中的「短中期」四個選項之一。消息指外界一直忽略了另一幅同樣由香港哥爾夫球會持有的土地，即深水灣哥爾夫球場，佔地6.6公頃，該地契約於2026年到期；消息指，若香港哥爾夫球會不斷向外界指，粉嶺高球場對香港舉辦國際賽事那麼重要，那麼何不交出深水灣高球場，既利民也不損體育發展：「我哋唔郁你粉嶺高球場，你係咪會畀番個深水灣高球場出嚟起樓吖？」

根據政府文件，27幅由私人體育會所持有的私人遊樂場地契約中，粉嶺高球場是27幅土地中最快到期、最大型的土地，所以粉嶺高球場今次成為土地大辯論的焦點，有人形容是「上帝的安排」、「佢唔好彩」。

今次土地供應專責小組在諮詢文件中，引述早前顧問公司制定發展粉嶺高球場的兩個方案，一是局部發展提供32公傾，提供4,600住宅單位；另一個是全面發展172公頃，提供13,200個住宅單位。


少數力保高球場的人士手握很多公權力，堅持「寸土不讓」，預計要成功向高球場「埋手」並不容易。(資料圖片)

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區晞旻批政府製造假對立 威脅市民「上唔到公屋」

馬屎埔村民區晞旻仍然記得，政府力推東北發展計劃時，將受影響村民與基層市民對立起來，「佢會成日同人講，東北啲人唔走，好多人等緊公屋就上唔到公屋。佢就將兩班最弱勢嘅人產生對立，其實唔係咁樣。」她批評政府在覓地過程製造「假對立」，真正土地問題源自港府的高地價政策，令市民上樓越來越難。

區晞旻指，政府覓地有很多選項，包括軍營用地、粉嶺高爾夫球場，亦可將重建項目土地留作興建公屋，「如果政府覺得起公屋好有逼切性，點解原先何文田嘅公屋屋邨（地皮），你會起豪宅呢？觀塘重建地方你又起晒商場、酒店？」

土地大辯論料探討公私營發展農地，區晞旻認為，社會忽視農地價值，本港只餘下4,000多公頃農地，對本港農業發展和維持一定食物自給率很重要，若以石屎填平發展便難以回頭。

馬屎埔自恒基收地後，部份農地被圍封。區晞旻指，相關地段因為無人打理和疏通淤塞，夏季大雨時水浸情況增加，加上無人清理雜草，滋生蚊蟲，村民憂慮日後發展地皮，打樁工程或影響房屋結構。


東北抗爭者曾以蕉葉為記，黃浩銘（左）與馬屎埔村民區晞旻（右）閒聊，村內現時只餘數十戶人留守。

土地小組明諮詢 公私合建居屋最矚目

土地供應大辯論明日展開，最矚目的建議料是「新公私營合作」，開發發展商手上逾千公頃農地。該選項建議政府放寬發展商農地的地積比率，並負責提供基建，發展商就要提供首置盤和居屋，並且補足地價。不過，消息預計最多只有200至300公頃的農地在短中期獲開發，預料以往曾被城規會否決申請改劃的農地，或成首批「新公私營合作」的對象。

土地供應專責小組為今次諮詢將印製一本80頁的小冊子，透過數據說明現時香港土地短缺問題，繼而提出18個增加土地供應選項，其中4項為短中期、6項為中長期和8項概念性建議。小冊子封面以「貴、細、擠」三字，觸動港人對房屋問題的神經，配以「增闢土地，你我抉擇」、「土地匱乏，如何解決」揭開這場為期5個月的大辯論。

面對本港未來8年即至2026年急需找出815公頃土地，以滿足各項用地的短缺，包括108公頃住宅用地的短缺。社會勢必聚焦4項短中期的措施。諮詢文件指，這4項措施包括760公頃未被列入發展區的棕地、發展商1,000公頃新界農地、私人康樂用地如170公頃的粉嶺高球場、或重置康樂設施如12.5公頃的屯門康樂體育中心。但消息指，即使上述措施並行，2026年也不可能應付815公頃的短缺。

諮詢報告會花相當篇幅，提及如何開發利用發展商的農地儲備，粗略估計四大發展商手上有不少於1,000公頃新界農地，面積相等於全港公私營房屋總面積四分之一。消息指農地有多種，政府不傾向開發一些不在發展區的農地，因為這較開發在發展區的農地更困難，故傾向把以往曾遭城規會否決申請改劃、在發展區的農地列為首選，估計1,000公頃中，最多只能開發約200至300公頃。消息估計，發展商會在獲准改劃的農地建低密度豪宅，故諮詢文件提議透過提高地積比率，釋放土地潛力，發展商獲多建的面積要提供專責小組主席黃遠輝早前所說的「等值」房屋，預料是上車盤或居屋，因發展商抗拒公屋建在旁邊。政府則負責基建設施，詳情由政府和發展商商談，建築費由發展商繳付。諮詢文件表明，發展商需付十足市價改劃土地。補地價過程須公開、公平、透明，政府會以獨立機制和一致準則審核申請，確保符合公眾利益和政策目標，免被指官商勾結。


居屋需求殷切，明展開的土地供應大辯論當中，料以「新公私營合作」居屋最矚目。(資料圖片)

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諮詢文件隱藏第19個選項？一切由曾蔭權治港開始
土地供應專責小組於周四(26日)展開為期5個月的「土地供應大辯論」，就18個短中長期及概念性選項諮詢公眾意見。不過，長期80頁的「增闢土地，你我抉擇」諮詢文件中，其實更隱藏第19個選項，而這個選項更是小組成員的共識，並且更和前特首曾蔭權息息相關？


政府去年預計尚欠土地興建4.3萬個公屋單位。（資料圖片）

香港「土地荒」問題嚴峻，諮詢文件所展示的並不是最壞的一面，更惡劣的情況是政府的估算似乎不只公布的欠缺逾1200公頃土地，難怪小組都要堅持用「遠較....為高」字眼形容，以反映覓地艱巨程度。

據諮詢文件提及，小組相信「屬中長期土地供應主要來源的新發展區和新市鎮擴展等發展項目，由研究、規劃設計以至落實，動輒需要10至15年，過程充滿變數，實際落實時間和土地供應數量，往往落後於預期」，因此如當出現土地短缺才去尋找土地，「必定已經太遲，重蹈現時『捉襟見肘』覆轍。」

香港實在有需要建立土地儲備，未雨綢繆，在土地需求規劃方面預留彈性或緩衝容量，以備不時之需。

「增闢土地，你我抉擇」諮詢文件

政府去年預計尚欠土地興建4.3萬個公屋單位。（資料圖片）

要有土地盈餘才可建立儲備

文件又指，小組認同長遠建立一定的土地儲備後，「政府將可更靈活規劃和適時按需要提供不同用地，令市場有更平穩及持續的土地供應。」小組又同意，「要建立土地儲備，土地供應量必須高於土地需求，做到有土地盈餘，才談得上建立儲備。」
不過，根據小組初步結論，「若只滿足《香港2030+》所推算的至少1200公頃的『規劃短缺』，是不足以建立土地儲備。」

土地供應諮詢18個土地選項

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短中期(有潛力在未來10年內提供額外土地)
1.棕地發展

2.利用私人新界農地儲備(配合公私營合作模式)

3.利用私人遊樂場地契約用地作其他用途(粉嶺高爾夫球場為例子)

4.重置或整合佔地廣的康樂設施

中長期(有潛力在未來10年至30年內提供額外土地)
5.維港以外進行填海

6.發展東大嶼都會

7.利用岩洞及地下空間

8.新界發展更多新發展區

9.發展香港內河碼頭用地

10.發展郊野公園邊陲地帶兩個試點

概念性(暫時未能確定其可提供額外土地的時間和數量)
11.長遠發展香港內河碼頭用地及鄰近用地

12.發展郊野公園邊陲地帶其他地點

13.增加鄉村式發展地帶的發展密度

14.現有運輸基建設施上作上蓋發展

15.利用公用事業設施用地的發展潛力

16.重置葵青貨櫃碼頭

17.葵青貨櫃碼頭上蓋發展

18.填平部分船灣淡水湖作新市鎮發展

資料來源：「增闢土地，你我抉擇」諮詢文件


曾蔭權離任前才承認在房屋問題上施政失誤。(資料圖片)

曾蔭權停覓地    離任前始認房策失誤

土地供應小組主席黃遠輝接受訪問時表示，建立土地儲備是小組成員的共識，希望未來政府縱使換屆亦好，都要堅持推行土地儲備。他相信社會上不少人都會支持這項建議。

事實上，去年底公布的《長遠房屋略策進度報告》，提及未來10年公營房屋尚欠4.3個單位的建屋土地，很大程度上是因公屋熟地供應不足，拖延公屋建屋進度，而至2023年供應更不足1萬伙，出現「斷崖式」下滑。

16年前政府拋出「孫九招」挽救樓市，及後前特首曾蔭權上任後，拒絕覓地建屋，連公營房屋土地儲備亦放棄，只顧做好平均輪候公屋3年上樓目標，可謂禍延至今。

曾蔭權在2016年12月接受《am730》專訪時，首次表明當年因應市況停止定期賣地後，其實也許應繼續開發新地皮；而他在2011年10月發表任內最後一份施政報告前夕，亦曾公開承認房屋問題上出現施政失誤，主要因房地產泡沫爆破，面對市場與商界的強烈反應，逼使他把不少政策停止，引致土地儲備不足。

香港的房屋問題，其實牽涉到土地利益格局誰主浮沉，如果政府不爭取重整土地儲備庫，恐怕難為港人重奪香港發展權，高地價及高樓價問題只會永續，苦了蝸居斗室及難負擔供樓支出的「無殼一族」。專責小組認為，社會應考慮在《香港2030+》的需求推算基礎上，加入覓地力度，以建立土地儲備。

「增闢土地，你我抉擇」諮詢文件

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新界棕地「無王管」　如何解決劏房問題？
我們從小就被灌輸「香港地少人多」的觀念，特區政府也經常以「土地不足」為房屋問題辯解，但中文大學地理及資源管理學系教授伍美琴卻不以為然：「香港不缺土地，只缺有願景的規劃。」
本身是城市規劃師的她擔心，假如社會繼續盲目增加土地供應而忽略讓港人宜居的長遠規劃，「未來20年、30年，香港人仍要承受『土地不足』的惡果！」

「香港地少人多」的論述只是迷思，香港真正欠缺的是長遠、有願景的規劃。

去年8月底，政府宣布成立「土地供應專責小組」，並委任22名非官方委員及八名官方委員；一周後，由27名專業人士組成的「民間土地資源專家組」隨即成立，成員包括天文台前台長林超英、南豐集團前董事總經理蔡宏興、本土研究社陳劍青，以及測量師姚松炎等人外，還有任教城市規劃多年、曾獲歐洲規劃院校聯合會（AESOP）頒發「最佳論文獎」的伍美琴。

「民間土地資源專家組」當中的「資源」一詞，正是伍美琴「成功爭取」的：「當時有人成立了工作小組，我又在做相關研究。我說名字太差，（我們）不能叫『土地供應』小組。」她解釋，「資源」與「供應」概念不同，前者反映土地的「使用價值」，強調大家擁有享用土地的權利，視土地為珍貴資源，例如規劃照顧居民累積社會資本的需要；後者則着重「交換價值」，僅視土地為建屋賣錢的工具。

專家組否認與政府「打對台」，但雙方對「土地」的理解不一，自然也對「如何運用土地」有不同看法。例如專責小組根據政府的《2030+規劃遠景策略》，指香港長遠欠缺1,200公頃土地，但專家組質疑，香港需要的土地其實不需要1,200公頃那麼多。又例如，專責小組希望凝聚共識，積極開發土地，但這種重開發、輕規劃的思維，令伍美琴反感。

土地開發應配合城規願景

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她認為，真正的「規劃」應從「願景」開始，「先想如何發展城市？未來想要怎樣的經濟環境？之後才去思考政策如何配合、需要多少土地。」換言之，土地開發和分配往往才是最後一步。「我們經常只看『最後』，『前面』全部不知道。」伍美琴說，很多人誤以為把土地分配作不同用途就是規劃，不曾深刻反思「發展」是什麼，更沒有共同制訂願景的經驗。

伍美琴又批評，沒有規劃的土地開發，根本不能解決房屋問題。「你告訴我，今日開發這些土地，他日如何解決劏房問題？我完全不知道。如果所覓土地實際上是用來興建私樓，就無法直接解決（基層住屋）問題。（如何覓地的）討論都是沒有意思的。」

「香港土地資源那麼珍貴，但城市規劃卻做得那麼粗疏！」伍美琴慨嘆，政府得過且過的短視規劃根本不利城市發展，「將來年輕人會接收一個怎樣的城市？我們會留什麼給下一代？」

我們的城市規劃到底有多粗疏？從開發率極低的新界土地使用現狀，可見一斑。


伍美琴認為，規劃應先從願景及藍圖開始，最後才討論土地開發及分配。

地政總署資料顯示，香港土地總面積為1,106.3平方公里，其中香港島、鄰近島嶼及九龍共佔11.5%，即127.7平方公里，其餘大部分土地位於新界、大嶼山及其他島嶼。根據《郊野公園條例》，郊野公園和自然保護區佔四成土地，即可使用土地面積實際有664平方公里，再扣除已建設的270平方公里（24.3%）土地之後，全港尚有約394平方公里可供發展；它們大多位於新界，當中有不少是由私人發展商擁有的雜亂無章，與鄉郊環境不協調的棕地。
「我們不缺乏土地，我們缺乏對新界土地有長遠、有願景的規劃。」伍美琴解釋，過去香港城市發展主要集中在九龍及港島，但佔地88.5%的新界卻沒有好好規劃，埋下今日土地不足的惡果。

新界土地欠規劃，一開始是源於港英殖民政府的「逃避發展」：「港英政府覺得新界是租借回來的，因此逃避發展，即使後來推行『十年建屋計劃』，大部分公屋也是興建在填海地上。」


新界土地佔香港88.5%，但由於過去政府逃避規劃，令棕土擴張，埋下今日土地不足的惡果。（資料圖片）

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逃避發展新界致棕地擴張

逃避發展的結果，便是埋下了棕地擴張的伏線，至1983年的「生發案」，更是新界發展的轉捩點。當時鄉議局主席劉皇發旗下的「生發地產投資有限公司」，申請在掃管笏一塊農地上擺放建築鋼條，遭政府拒絕，「生發」不服上訴至英國樞密院；法院終判政府敗訴，指地契只是描述土地用途，而非限制用途的條款，因此政府再無法監管私人農地用途，導致大量農地轉作停車場、貨櫃場、回收場，即成為了棕地。

至1990年代初政府修訂《城市規劃條例》，原計劃將《條例》引入新界，但遭鄉事派反對，故僅把《條例》適用範疇擴展至已獲「發展審批地區圖」覆蓋地區而非「分區計劃大綱圖」，令棕地變得更加「無王管」。


自八十年代起，棕地急速擴散，貨櫃場、回收場、露天停車場等在新界遍地開花，破壞鄉郊環境，估算現時棕地面積達1,300公頃。（資料圖片）

再者，當時正值中國改革開放，本港貨運物流業發展蓬勃，但政府物流產業配套不周，沒有規劃足夠用地，在貨櫃用地需求激增的情況下，新界面貌急劇轉變。根據本土研究社《棕跡——香港棕土政策研究報告2015》，在1983年至1993年間，位於新界的港口後勤及露天存貨用地，由276公頃倍增至560公頃；往後20年間，新界棕地不斷擴張，至2015年的棕地面積已多達1,192公頃。發展局提交予土地供應專責小組的文件也估計，目前本港有約1,300公頃棕地。

《香港01》早前參考各區發展比例，估算專責小組18個土地選項的可建單位數量，當中棕地極具發展潛力，預計可興建17.9萬至35.6萬個單位。不過，對沒有足夠魄力解決土地問題的特區政府而言，這似乎並非增加土地供應的首選；從發展局文件所見，當局既擔心動用《收回土地條例》向私人發展商收地的過程冗長，又指棕地分布零散、難以逐幅發展、開發成本高昂。

然而，在伍美琴看來，「只有不懂規劃設計的人才這樣胡說」。鏗鏘，有力。


土地供應專責小組早前稱，大部份棕地為零碎土地，難以逐幅發展。

「本土研究社剛剛做了研究，兩公頃土地完全不少！相等於兩個（11人標準）足球場。」她從規劃角度解釋，指土地零碎有時反而是優點，可便於改善居住環境，加上棕地位置交通相對發達，有助減低發展成本，而棕地比較平坦、水電一應俱全，重新建設時可減少污染問題。若從可持續發展的角度而論，伍美琴也認為應該優先發展棕地，「因為土地已經遭到破壞，假如透過規劃重建、增加綠化，對生態反而有正面影響。」她建議政府與小地產商合作，令有更多元化的房屋落成，豐富港人的生活環境。

那麼，怎樣的城市規劃，才是有願景的規劃？

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經濟發展須平衡生態保育

「建城，見人」是伍美琴任教城市規劃的座右銘，而強調「人」與土地的連結，也是她對城市規劃的堅持。她相信，由「人們」一同經營的空間會產生一種使用價值，令規劃更具文化內涵、更有地方特色、更能累積人情味，因此，規劃必須以人為本，因時制宜，不能墨守成規。

「如果你有空間建立社群關係，會令人身心靈健康、精神問題都少一點，可以幫助減低醫療開支，這些事情環環相扣。」她接受《香港01》專訪後，上周在報章撰文時還提到，以人為本的規劃，「就是在保育生態的同時，可以使大家安居和有一份可以有尊嚴地生活的工作。」

伍美琴認為，生態環境是一切城市發展的基礎，重要性凌駕於社會及經濟發展，「你想想，一個人沒有空氣、水，就生存不了。如果做任何事會影響這個基礎，等同自掘墳墓。」

她又引述美國生態經濟學家Robert Costanza的研究，指2011年全球生態服務總值125萬億美元，高於2014年全球生產總值的107.5萬億美元，可見大自然為人類社會提供巨額的「生態服務」，以維持人類生存，創造經濟及社會價值。伍美琴認為要達至可持續發展的城市規劃，必須要考慮對生態環境影響。

考慮了人文、平衡了生態、規劃了願景，又要怎樣才能實踐願景？


伍美琴期望，大眾討論土地規劃時，要考慮發展模式對生態的影響。

「只求增加土地，不去建立為人民謀福祉的願景，訂立長遠規劃，調動各持份者的創意、想像力和經驗，同心去建設一個我們可以驕傲地傳承予我們子孫的香港，是不可能讓我們的城市持續發展的。」伍美琴在文章中這樣說。多年的經驗告訴她，城市建設是個涉及社會、經濟、文化和政治權利等相互角力的過程，只有凝聚以人民利益為依歸的共識，才能達致多贏局面。

伍美琴2015年榮獲歐洲規劃學界最高殊榮的論文—— 《從香港到台北，探究知識份子在空間使用及市區重建的角色》，正是透過比較台灣寶藏巖和香港嘉咸街重建個案，引證如果建制內外的知識份子願意放下對立、衷誠合作，就可以改變社會的結論。


根據研究，大自然每年為人類提供巨額的「生態服務」，價值高於全球生產總值。

william510

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